Подходы государств ЕАЭС к решению вопросов климатической повестки

В 2022 г. Всемирный экономический форум (ВЭФ) опубликовал доклад о глобальных вызовах на предстоящее десятилетие. Экологические проблемы в этом докладе в списке из десяти основных рисков занимают первые три позиции: «неспособность повлиять на состояние климата», «экстремальные погодные условия» и «утрата биоразнообразия»; седьмое и восьмое места заняли «ущерб, наносимый человеком природе» и «кризис, связанный, с доступностью природных ресурсов». Таким образом, половина главных вызовов связана с проблемами трансформации окружающей среды.

Главная особенность ключевых экологических проблем, по мнению большинства ученых во всем мире, связана исключительно с деятельностью энергетического сектора, а именно увеличивающимися объемами выбросов парниковых газов в процессе генерации энергии и потребления природных энергетических ресурсов. Это необратимо повышает температуру воздуха и поверхности планеты.

Социально-экономические последствия климатических изменений испытывают на себе все государства и регионы мира, и в подавляющем большинстве случаев они носят крайне негативный характер. В зависимости от степени влияния климатических изменений и с учетом своих возможностей страны разрабатывают стратегические решения и предпринимают меры для снижения климатических рисков как в текущий момент, так и на средне- и долгосрочную перспективу. При этом важнейшим условием реализации экологической политики остается необходимость поддержания устойчивого экономического роста и обеспечения социального благополучия государства.

Несмотря на всеобщее признание неотложной необходимости принятия мер для противодействия экологическим проблемам, политические лидеры по-разному видят роль своих государств в этом процессе. Обоснованием каждой позиции служит индивидуальное восприятие степени ответственности, которую за происходящие климатические изменения должны нести промышленно развитые страны с одной стороны и развивающиеся – с другой. Субъективность взглядов делает их крайне политизированными и на современном этапе обусловливает фундаментальные противоречия между государствами, оказывая влияние на темпы и эффективность предпринимаемых ими усилий.

Помимо противоречащих друг другу национальных интересов и приоритетов, объективным препятствием для участия в борьбе с глобальным экологическим кризисом является уровень социально-экономического развития государств и, как следствие, наличие у них необходимых ресурсов (денежных, инфраструктурных, интеллектуальных и др.), функционирующих механизмов и институтов.

Государства - члены Евразийского экономического союза (ЕАЭС) – Армения, Белоруссия, Казахстан, Кыргызстан и Россия – это развивающиеся экономики, которые по-своему уязвимы для экологических вызовов современности. В Армении это сели и оползни, а некоторые районы республики подвержены риску наводнений. При дальнейшем повышении температуры стихийные бедствия для этих территорий будут увеличиваться. Кроме того, в стране ожидается снижение урожайности основных сельскохозяйственных культур, а также общее сокращение площадей наиболее продуктивных сельскохозяйственных угодий.

В Белоруссии изменение климата оказывает существенное влияние на аграрный сектор. Засуха может снизить урожайность некоторых культур более чем на 70 %. Кроме того, изменение климата на территории страны обусловливает увеличение зимнего и уменьшение весенне-летнего стока рек, сокращение периода ледяного покрова, снижение уровня грунтовых вод, повышение риска увеличения частоты и интенсивности паводков.

В Казахстане важное значение для сельского хозяйства и производства электроэнергии имеют водные ресурсы – на гидроэнергетику в стране приходится 13 % общего количества электрогенерации. Высокие температуры ускоряют таяние ледников, что в среднесрочной перспективе может изменить речной сток и увеличить риск наводнений. Таяние ледников будет ослаблять течение горных рек, что создает риски для ирригации и продовольственной безопасности страны. Также важно учитывать, что русла более чем половины рек Казахстана выходят за государственные границы республики, поэтому уменьшение доступа к водным ресурсам в сочетании с прогнозируемым ростом спроса на энергию может обусловить рост политической напряженности в регионе.

Кыргызская Республика находится в первой тройке самых уязвимых к изменениям климата стран в регионах Восточной Европы и Центральной Азии. К основным климатическим рискам относятся засухи, оползни, лавины, ливни, прорывы ледниковых озер, наводнения, подъем грунтовых вод, эрозия рек и землетрясения. При этом сельскохозяйственный сектор является основой экономики Кыргызстана – в нем трудится большая часть населения страны. Рост температуры ведет к продолжительным засухам и может усугубить нехватку водных ресурсов для орошения, а также ускорить деградацию почв, что приведет к сокращению производства. Не менее актуальна для Кыргызстана проблема общих рек, которые генерируют энергию для соседних стран.

Быстрота потепления климата на территории Российской Федерации выше среднемировой, что связано с масштабом страны и особенностями ее географического положения. Среднегодовые температуры растут во всех физико-географических регионах и федеральных округах страны. Наибольшая скорость роста среднегодовой температуры отмечается на побережье Северного Ледовитого океана. Зона многолетней мерзлоты занимает почти две трети территории РФ и служит огромным хранилищем метана. Таяние ледников создает угрозу попадания большого количества метана в атмосферу, что может ускорить глобальное потепление.

Другим неблагоприятным следствием глобального потепления для России является увеличение частоты засух. Прогнозируется дефицит воды в южных районах европейской части страны. Повышение температуры создает серьезные проблемы с обеспечением влагой лесных массивов, усиливает риск возникновения лесных пожаров.

Вместе с тем в Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года, принятой в июне 2021 г., отмечается, что «в силу значительной территории и многообразия природно-климатических условий изменение климата создает для Российской Федерации также новые возможности, в том числе такие, как увеличение периода навигации в акватории Северного морского пути, сокращение продолжительности отопительного периода, рост продуктивности растениеводства и поглощающей способности управляемых экосистем».

Разница в остроте экологических проблем, обусловленных глобальным изменением климата, формирует различные интересы и приоритеты в реализации национальных экологических стратегий стран - участниц ЕАЭС.

Одним из факторов, влияющих на динамику и эффективность принимаемых мер, как было сказано ранее, является уровень социально-экономического развития государства. На протяжении последних двух десятилетий Евро-Азиатский регион, к которому относятся и государства - члены ЕАЭС, демонстрирует стабильный рост численности населения и, как следствие, дополнительную экологическую нагрузку на окружающую среду. Эта взаимосвязь описывается на примере так называемой экологической кривой Кузнеца. Анализ показателей, получаемых с ее помощью, свидетельствует, что на современном этапе страны ЕАЭС еще далеки от того состояния, когда их экономический рост не будет усугублять экологические проблемы.

Однако существует и позитивный аспект – в международном масштабе пространство ЕАЭС при сравнении с другими региональными хозяйственно-экономическими зонами демонстрирует устойчивое снижение выбросов парниковых газов. В течение последнего десятилетия суммарная доля парниковых эмиссий на территориях стран Евразийского экономического союза не превышала 6 %. В настоящий момент она может быть распределена условно следующим образом: Россия – 4,65 %, Казахстан – 0,82 %, Белоруссия – 0,26 %, Кыргызстан – 0,04 % и Армения – 0,02 %. Более того, во всех странах-участницах отмечается постепенное снижение выбросов загрязняющих веществ.

Специфика экологических проблем заключается в том, что их распространение в большинстве случаев не ограничивается физическим пространством одного государства и подвергает опасности территории соседних стран и трансграничных регионов. Это обусловливает необходимость и целесообразность сотрудничества акторов мировой политики в рамках глобальной климатической повестки. По состоянию на 2023 г., все государства - члены ЕАЭС являются участниками основополагающих международных соглашений в сфере управления климатическими рисками – Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК ООН), Киотского протокола и Парижского соглашения.

В ходе последнего раунда обновления национальных планов действий по сокращению выбросов парниковых газов и адаптации к изменению климата (Определяемые на национальном уровне вклады – ОНУВ), который проходил в 2020-2021 гг., все государства - члены ЕАЭС обновили свои целевые показатели и некоторые из них – как могло показаться при первом рассмотрении документов – составили даже более амбициозные планы. Однако детальный сравнительный анализ целей первого и обновленного национальных отчетов вкупе с комментариями экспертов позволяет выявить важные особенности развития климатических стратегий стран ЕАЭС. Преобладает экспертная точка зрения, что заявленные ориентиры стран - участниц Союза недостаточно амбициозны.

Наименьшая степень критики и последовательность в повышении «планки амбициозности» характерна для Армении. В отличие от других государств ЕАЭС, первый отчет Армении по сокращению парниковых выбросов от 2015 г. был представлен не в процентном соотношении к базовому году, а в количественном объеме. На период до 2020 г. планировалось снизить 633 млн т выбросов углекислого газа, или 5,4 т на душу населения. В обновленном ОНУВ, представленном в апреле 2021 г., была поставлена цель к 2030 г. сократить парниковые эмиссии на 40 % по сравнению с показателем 1990 г. Однако, как отмечают специалисты, страна практически выполнила принятый план еще в период 2017-2020 гг.

Белоруссия в 2016 г. по сравнению с 1990 г. намечала снизить выбросы не менее чем на 28 % без учета сектора ЗИЗЛХ (землепользование, изменения в землепользовании и лесное хозяйство). В октябре 2021 г. был принят новый ориентир: к 2030 г. снизить выбросы парниковых эмиссий не менее чем на 35 % от базового года. Вместе с тем наблюдатели отмечают, что за последние 30 лет в стране и так наблюдается снижение парниковых эмиссий без значительных изменений в динамике процесса. Таким образом, новая установка подразумевает лишь следование сложившемуся тренду до конца периода действия, обновленного ОНУВ.

Первый ОНУВ Кыргызстана от 2015 г. предполагал сокращение выбросов парниковых газов на 11,49–13,75 %, а при наличии дополнительного международного финансирования этот показатель может быть повышен до 30,89 %. В обновленном докладе, направленным в Секретариат РКИК ООН в июне 2021 г., заявлена «амбициозная и справедливая» цель, общая методология постановки которой имеет достаточно комплексный характер на фоне подходов других стран ЕАЭС. Безусловный целевой ориентир предполагает снижение выбросов на 16,63 % к 2025 г. и еще на 15,97 % – к 2030 г. При этом, в отличие от других стран ЕАЭС, в качестве базового года указан 2010 г. Тем не менее, по мнению ученых, намеченные показатели Киргизии остаются самыми низкими в регионе Центральной Азии.

В проекте обновленного отчета Казахстана, который с сентября 2021 г. находится в публичном обсуждении, заявлено, что «Казахстан на данном этапе развития не сможет количественно повысить амбиции по снижению парниковых выбросов. Снижение на 15 % относительно уровня выбросов 1990 года к 31 декабря 2030 года, если учитывать высокую зависимость экономики от ископаемых ресурсов и высокий уровень уязвимости экономики, населения и экосистем к последствиям изменения климата, является для Казахстана весьма амбициозной задачей».

Таким образом, Казахстан не стал менять показатели, которые были приняты в 2015 г., – «не менее чем на 15 % без учета сектора ЗИЗЛХ» ввиду потребностей в энергии. Вместе с тем Казахстан стал первой страной не только в ЕАЭС, но и во всем регионе Центральной Азии, которая в декабре 2020 г. заявила о своей готовности к 2060 г. стать углеродно нейтральной.

Следует также обратить внимание, что в обновленных отчетах Беларуси, Казахстана и Кыргызстана заявлено, что дальнейшее ужесточение показателей (условные цели) возможно «при условии использования механизмов международного финансирования для внедрения наилучших доступных технологий по достижению сокращения выбросов парниковых газов».

Что касается Российской Федерации, то в отечественном научном дискурсе наблюдается критика как в отношении взятых на себя климатических обязательств, так и в адрес государственной климатической стратегии в целом. Среди стран - участниц ЕАЭС Россия последняя ратифицировала Парижское соглашение (2019 г.), а первый и пока единственный отчет был опубликован только в 2020 г. Согласно установленному целевому показателю ОНУВ РФ, к 2030 г. запланировано снижение до 25-30 % при условии максимально возможного учета поглощающей способности лесов.

В июле 2021 г. Указом Президента № 666 «О сокращении выбросов парниковых газов» была поставлена новая национальная задача: «обеспечить к 2030 году сокращение выбросов парниковых газов до 70 процентов относительно уровня 1990 года с учетом максимально возможной поглощающей способности лесов и иных экосистем и при условии устойчивого и сбалансированного социально-экономического развития Российской Федерации». Кроме того, в апреле 2021 г. Россия вслед за Казахстаном заявила о своем намерении стать углеродно нейтральной к 2060 г.

Большинство экспертов единодушны во мнении, что целевые ориентиры России и Беларуси свидетельствуют не о готовности стран резко сокращать парниковые эмиссии, а наоборот, создают для них условия, в рамках которых новые выбросы не будут превышать установленных лимитов. Однако это маловероятно, если принимать во внимание не только снижение темпов деловой активности, но и поглощающую способность российских лесов. Так, на международном уровне отмечается, что их потенциал, во-первых, недостаточно глубоко изучен, а во-вторых, он может быть во много раз значительнее, чем его оценивает национальная статистика. В этом смысле роль Российской Федерации в глобальной климатической повестке огромна.

В случае реализации странами ЕАЭС прогнозируемых целевых показателей к установленным срокам общий объем парниковых выбросов с учетом поглощения парниковых газов лесными экосистемами на евразийском пространстве должен сократиться на 45 % в сравнении с уровнем 1990 г. при прогнозируемом увеличении ВВП. Однако, по предварительным оценкам министра по торговле ЕЭК А. Слепнева, в силу структуры своих экономик Россия и Казахстан, вероятно, столкнутся с необходимостью пересмотра национальных климатических ориентиров в 2032-2033 гг. и 2024-2025 гг. соответственно, поскольку их промышленные предприятия и мощности могут достигнуть добровольно установленного порога выбросов намного раньше.

В отношении механизмов достижения углеродной нейтральности следует отметить, что на сегодняшний день из всех стран ЕАЭС только в Российской Федерации и Казахстане действуют стратегические программы низкоуглеродного развития, которые были приняты в ноябре 2021 г. и феврале 2023 г. соответственно.

Следует также отметить, что только в России и Казахстане имеются законодательства в сфере углеродного регулирования. В Республике Казахстан данное направление начало развиваться в 2007 г., с принятием Экологический кодекса. Впоследствии на его основе в республике начала работать национальная система торговли углеродными квотами. В 2016 г. в стране был учрежден Государственный фонд экологической информации, который выполняет функции оператора и держателя всех связанных с углеродными параметрами кадастров, регистров и систем учета. По мнению специалистов, на сегодняшний день в Казахстане создана устойчивая инфраструктура для централизованной работы с климатическими данными.

В Российской Федерации начало развитию национальной системы торговли квотами было положено в 2019 г. с принятием ФЗ «О проведении эксперимента по квотированию выбросов загрязняющих веществ и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части снижения загрязнения атмосферного воздуха». В июле 2021 г. в России был принят ФЗ о «Об ограничении выбросов парниковых газов». Законодательным актом предусмотрено введение углеродной отчетности для крупных эмитентов парниковых газов.

Закон определяет правовую основу для реализации климатических проектов и обращения углеродных единиц. В нем установлены критерии климатических проектов, порядок верификации результатов климатических проектов и порядок ведения реестра углеродных единиц. Система государственного учета призвана обеспечивать фиксирование динамики сокращения выбросов парниковых газов на уровне организаций и при необходимости формировать меры дополнительного государственного регулирования. Следует отметить, что российским законом впервые в рамках ЕАЭС был дан импульс для создания национальной системы углеродного кредита, а именно формируется правовая основа для реализации климатических проектов и обращения углеродных единиц.

В декабре 2021 г. в РФ был также утвержден законопроект о проведении эксперимента в сфере торговли углеродными единицами в отдельных регионах, который после полугодовой отсрочки взял старт 1 сентября 2022 г. Проект позволяет испытать на отдельных территориях страны методы регулирования парниковых эмиссий. Регионом для этого был выбран о. Сахалин. В случае реализации проекта, Сахалин станет первой территорией страны, которая достигнет состояния углеродной нейтральности к концу 2025 г.

Основной вклад в сокращение парниковых эмиссий на острове должно внести развитие возобновляемой энергетики, а также программы по газификации, энергосбережению и утилизации отходов. Треть нагрузки будет реализована с помощью поддержки деловых кругов, программ государственных и муниципальных организаций. Согласно дорожной карте эксперимента региональные власти определили основных эмитентов, которые производят 75 % выбросов в субъекте. Квоты на выбросы планируется установить для 21 организации, которые выбрасывают более 20 тыс. тонн парниковых газов в год каждая.

В остальных странах - участницах ЕАЭС системы ценообразования углеродных единиц не созданы. Законодательства в рассматриваемой сфере сосредоточены на регулировании вопросов охраны окружающей среды и развития возобновляемых источников энергии. Этим в достаточной степени обеспечивается выполнение национальных обязательств, принятых в рамках Парижского соглашения по климату.

Что касается единой климатической стратегии Евразийского экономического союза, то на момент вступления в силу Договора о ЕАЭС в январе 2015 г. страны-участницы еще не имели согласованной позиции по вопросам глобальной климатической повестки. В действующем Договоре о Союзе положения, затрагивающие экологическую проблематику, не систематизированы и представлены отдельными статьями в разных разделах и приложениях к Договору. Вместе с тем неверным будет считать, что данная сфера выпадала из поля зрения чиновников интеграционного объединения, но развивалась она медленными темпами.

Институционализация собственной климатической стратегии начала активно происходить только в 2021 г., когда по российской инициативе Евразийским межправительственным советом было принято Распоряжение № 10 «О формировании рабочей группы высокого уровня по выработке предложений по сближению позиций государств - членов Евразийского экономического союза в рамках климатической повестки» (РГВУ).

В тексте документа сказано, что РГВУ создается с целью «развития диалога по тематике климата, низкоуглеродного развития, а также проработки формирования специального перечня перспективных проектов, способствующих переходу на низкоуглеродное развитие, а также изучения вопроса о формировании Банка климатических данных и цифровых инициатив». Основной задачей группы является разработка предложений и проект первого пакета мероприятий по реализации дорожной карты в этой области.

Идея создания Банка климатических данных и цифровых инициатив была впервые озвучена президентом РФ В. Путиным на заседании Высшего Евразийского экономического совета в мае 2021 г. Он отметил, что ресурсами цифровой платформы могут воспользоваться любые субъекты хозяйственной деятельности стран - участниц ЕАЭС, нацеленные на улучшение экологической обстановки.

В начале 2022 г. инициатива российского президента была реализована. Банк низкоуглеродных и цифровых инициатив ЕАЭС представляет собой реестр проектных программ в сфере цифровых технологий и низкоуглеродного развития. Он содержит планируемые и реализуемые проекты по девяти направлениям. Проекты, нацеленные на решение экологических проблем, относятся к направлениям «Энергетика» и «Энергоэффективность» и подразумевают строительство ветряных и атомных электростанций малой мощности, производство низкоэмиссионного водорода и технологий в сфере улавливания и хранения углекислого газа. Смежный с данными направлениями блок «Перспективные и энергоэффективные проекты» содержит проекты, нацеленные на переработку аккумуляторов, разработку, производство и распространение антикоррозионных покрытий и др.

Для продвижения концепции низкоуглеродного развития и в целях развития Банка главы государств ЕАЭС 14 октября 2021 г. приняли «Заявление об экономическом сотрудничестве государств - членов Евразийского экономического союза в рамках климатической повестки». В документе они выразили свое согласие на «инклюзивное международное сотрудничество по вопросам борьбы с изменением климата и укрепление внешнеэкономических связей на основе принципов недискриминации равноправия и уважения суверенитета с целью обеспечения условий для экономического и экологического благополучия государств – членов ЕАЭС».

Примечательно также, что в начале 2022 г. впервые в истории ЕАЭС климатическая проблематика упомянута в программном обращении председательствующей в органах Союза стороны: президент Кыргызстана С. Жапаров отметил роль климатической повестки и подчеркнул влияние антропогенного фактора на окружающую среду. В тексте своего выступления он поставил эти вызовы на второе место после пандемии COVID-19, охарактеризовав их как явления, которые оказывают прямое влияние на экономическую стабильность и безопасность.

В конце 2022 г. Департамент статистики ЕЭК опубликовал первый сборник «Окружающая среда. Статистика ЕАЭС». В публикации впервые приводятся данные об основных показателях природоохранной деятельности в странах ЕАЭС за период 2017-2022 гг. Кроме того, в октябре 2022 г. по итогам работы РГВУ на заседании Евразийского межправительственного совета был принят Первый пакет мероприятий по сотрудничеству государств - членов ЕАЭС в рамках климатической повестки. В документ вошли следующие направления деятельности:

• анализ национального законодательного регулирования в климатической сфере и подготовка предложений по развитию общих подходов;

• разработка предложений по формированию совместных рыночных и нерыночных механизмов углеродного регулирования для достижения целей Парижского соглашения;

• определение мер стимулирования низкоэмиссионной трансформации в следующих отраслях: транспорт, энергетика, металлургия, химическая промышленность, строительство, сельское хозяйство;

• евразийские инициативы низкоуглеродного развития;

• зеленое финансирование;

• формирование Банка климатических технологий и цифровых инициатив;

• координация в сфере международных торговых отношений по вопросам климатической повестки и взаимодействие в целях продвижения интересов государств – членов ЕАЭС в климатической сфере на международной арене.

Таким образом, взаимодействие стран - участниц Евразийского экономического союза по вопросам защиты и охраны окружающей среды и противодействия негативным последствиям глобального изменения климата следует рассматривать как новейшее и перспективное направление сотрудничества. Важно отметить, что, изучая зарубежный опыт в данной сфере, ЕАЭС может на него опираться лишь отчасти.

С одной стороны, модели и принципы ведения национального хозяйства современными промышленно развитыми государствами формировались в период более стабильного и предсказуемого состояния климатической системы, с другой – едва ли они могут отвечать масштабам текущих геополитических проблем, прежде всего энергетического и продовольственного кризисов.

Эти факторы следует учитывать при анализе особенностей развития экономик современных государств на евразийском пространстве и при их сравнении с моделями низкоуглеродного развития тех стран, которые на данный момент уже преуспели в этом направлении. Являясь развивающимися экономиками, все государства - члены ЕАЭС по-своему уязвимы перед экологическими вызовами современности, но они последовательно реализуют национальные экологические стратегии в пределах своих возможностей. При этом им предстоит пройти долгий путь, чтобы особенности и динамика их социально-экономического развития оказывали наименьшее влияние на окружающую среду.

Вместе с тем важно подчеркнуть, что, развивая собственную климатическую повестку на глобальном уровне, Евразийский экономический союз позиционирует себя как открытый к диалогу партнер. Его подход базируется на принципах взаимовыгодного и эффективного сотрудничества, что подтверждает готовность стран ЕАЭС внести свой вклад в преодоление глобального экологического кризиса.

М. Мурашко. Климатические риски на пространстве ЕАЭС: национальные подходы и совместные решения // Россия и новые государства Евразии

В иллюстрации использовано изображение автора Wahid Ilham M. Rifai (CCBY3.0) с сайта https://thenounproject.com/ и фото с сайта https://unsplash.com/