Геополитическая трансформация Каспийского региона: итоги и направления развития

Геополитическое переформатирование Каспийского региона, начавшееся после распада СССР, продолжается. За прошедшие десятилетия сформировались новые транспортные коридоры, сложилась новая архитектура трубопроводов, по которым на внешние рынки поставляются нефть и газ. Страны региона активно наращивают сотрудничество в энергетической сфере, которая остается основой развития для новых прикаспийских государств. Значительные успехи достигнуты в решении ключевой проблемы  – международно-правового статуса Каспия. Подписание в 2018 г. Конвенции о правовом статусе Каспийского моря позволило стабилизировать геополитическую ситуацию, определить общие подходы прикаспийских государств к решению проблем региона и наметить пути сотрудничества. Были сформулированы и закреплены ключевые принципы многостороннего взаимодействия в разных областях, а также их приоритет в определении основных направлений развития региона. Саммит глав прикаспийских государств, который прошел в июне 2022 г., сформулировал основные подходы к сотрудничеству в Каспийском регионе. Речь идет о создании многосторонних механизмов взаимодействия и реализации новых инфраструктурных проектов. Вместе с тем в последние годы выявились новые тенденции, которые имеют значительные отличия. Это свидетельствует о высокой динамике процессов, которые происходят на Каспии. В качестве методологической основы исследования использовался системный анализ процессов, происходящих в регионе, с учетом внешнеполитических изменений и роли внерегиональных акторов.

ВВЕДЕНИЕ

После распада СССР началось кардинальное переформатирование расстановки сил, которые ранее определяли геополитическую ситуацию на Каспии. Вместо СССР и  Ирана, на протяжении длительного времени доминировавших в регионе, появилось пять прикаспийских государств. Таким образом, Россия и Иран в реализации своего внешнеполитического курса должны были принимать во внимание политику этих вновь возникших игроков, которые имели собственные интересы в  Каспийском регионе. Прикаспийская «пятерка», в  которую наряду с  Россией и  Ираном вошли Азербайджан, Казахстан и Туркменистан, стала создавать новую региональную систему международных отношений, при этом роль последних заметно возросла. Опираясь на финансовую и политическую поддержку внешних сил, они приступили к диверсификации торгово-экономических связей. Ключевой задачей стал поиск внерегиональных партнеров, способных оказать политическую и экономическую поддержку. Процесс становления новой системы международных отношений на Каспии сопровождался появлением многочисленных проблем. В первую очередь они были связаны с урегулированием правового статуса Каспийского моря, разработкой месторождений углеводородных ресурсов и их доставкой на внешние рынки. Это потребовало от прикаспийских государств выработки и последующего принятия решений, расширения взаимодействия с внерегиональными акторами. Преодоление разногласий между странами Каспия поставило на повестку дня задачу создания новых форматов сотрудничества, которые позволили бы активизировать диалог в рамках региона. Между тем следует отметить, что еще до формирования многостороннего переговорного процесса, направленного на выработку международно-правового статуса Каспийского моря, была создана Комиссия по водным биоресурсам. Это позволило установить предельные нормы допустимого уровня вылова рыбы, которая находилась под угрозой исчезновения. Трансформация геополитического пространства на Каспии изначально происходила по нескольким ключевым направлениям. Наиболее остро стоял вопрос о разработке нового международно-правового статуса Каспийского моря. От решения данного вопроса в значительной мере зависело будущее развитие региона, который, кроме того, оказался в фокусе энергетических стратегий ведущих стран мира и нефтегазовых компаний, открывших для себя новые возможности на каспийских месторождениях. Важными составляющими многостороннего сотрудничества стало обсуждение вопросов по ключевым экономическим проблемам, связанным с осуществлением проектов, направленных на создание международных транспортных коридоров, развитием судоходства и строительством прибрежных объектов инфраструктуры.

МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС: В ПОИСКАХ КОМПРОМИССА

На трансформацию геополитического пространства на Каспии и формирование отношений внутри прикаспийской «пятерки» ключевое влияние оказал механизм, направленный на определение международно-правового статуса Каспийского моря. Необходимость его разработки определялась тем, что прежние советско-персидские (советско-иранские) соглашения не устраивали новые прикаспийские государства, которые после распада СССР хотели получить «свою» часть Каспийского моря. Россия и Иран выступали против раздела Каспия на секторы, предлагая совместное владение водоемом. Кроме того, соглашения, которые были подписаны до распада СССР, не регулировали вопросы разработки углеводородных ресурсов. В результате потребовалось формулирование новых соглашений, которые бы отвечали интересам всех прикаспийских государств. В процессе взаимодействия государств региона был сформирован трехуровневый механизм. Ключевой переговорной площадкой, на которой обсуждались вопросы международно-правового статуса Каспия, стала Специальная рабочая группа (СРГ, с 1996 г.). В ее состав были включены заместители министров иностранных дел прикаспийских государств. Следующий уровень переговорного процесса был представлен министрами иностранных дел государств региона. Третий уровень составляли саммиты лидеров прикаспийских стран, которые внесли наибольший вклад в разрешение проблемы. Данный механизм обсуждения позволил поэтапно расширить диалог в области международно-правового статуса Каспийского моря и в конечном итоге выйти на мирный характер решения существующих противоречий. Фактически была создана неконфронтационная модель развития Каспийского региона. Первый саммит глав прикаспийских государств прошел в 2002 г. Он не привел к международно-правовому прорыву, хотя имел важное геополитическое значение, продемонстрировав заинтересованность всех стран совместно решать региональные проблемы. Итогом второго саммита, который прошел в Тегеране (16 октября 2007 г.), стала Декларация. Она установила «базовые принципы взаимодействия, которым партнеры обязались беспрекословно следовать до окончательного урегулирования модальностей международно-правового статуса водоема». Отличительной особенностью третьего каспийского саммита, который прошел в Баку (18 октября 2010 г.), была выработка политических принципов. Они нашли отражение в Совместном заявлении президентов прибрежных государств. В ходе переговорного процесса стороны все в большей мере согласовывали свои позиции. На четвертом саммите, проходившем в  Астрахани (29  сентября 2014 г.), лидеры прикаспийских стран сделали программное заявление, в  котором были отражены положения, ставшие впоследствии юридическим «каркасом» для будущего соглашения. И наконец, на пятом саммите в Актау (12 августа 2018 г.) была подписана Конвенция о правовом статусе Каспийского моря. Консенсус был достигнут под влиянием многих факторов, которые сблизили позиции прикаспийских стран. Кроме того, введение западных санкций против России и Ирана привело к постепенному решению многих вопросов, в том числе и по проблеме правового статуса. Сказалось растущее участие Китая в Центральной Азии и Каспийском регионе, что также побудило Россию и Иран восстановить региональное сотрудничество. Документ, который разрабатывался с  1996 г. всеми прикаспийскими странами, создал юридическую основу для бесконфликтного, стабильного и прозрачного взаимодействия в регионе. За ними были закреплены суверенные и исключительные права на сам водоем и его ресурсы, определены основные подходы к взаимодействию на долгосрочную перспективу. Конвенция установила на Каспии «три вида водных пространств: 1) территориальные воды, отмеряемые от прямых исходных линий (ПИЛ), шириной 15 морских миль; 2) примыкающие к ним рыболовные зоны шириной 10 морских миль; 3) общее водное пространство». Кроме того, на пятом саммите было принято также и коммюнике, в котором определялись ориентиры взаимодействия сторон в  различных отраслях на среднесрочную перспективу. В  документе подчеркивалась «преемственность переговорных процессов по оформлению международно-правового статуса водоема и отмечалась консенсусная природа положений Конвенции», что создавало «новый, отвечающий современным требованиям и нацеленный на дальнейшую интенсификацию всестороннего взаимодействия прибрежных стран правовой режим Каспийского моря». Коммюнике пятого саммита сформулировало подход для будущего взаимодействия прикаспийских государств. В частности, было предложено задействовать механизм консультаций на уровне заместителей министров иностранных дел прикаспийских государств или полномочных представителей стран каспийской «пятерки». Встречи должны были проходить на регулярной основе. Механизм получил название Рабочей группы высокого уровня (РГВУ). С момента его образования состоялось несколько заседаний. Одной из ключевых задач РГВУ является «разработка проекта пятистороннего Соглашения, который должен определить методику установления прямых исходных линий (ПИЛ) на Каспии. Их определение необходимо для дальнейшего отсчета ширины морских зон под национальной юрисдикцией и установления их внешних пределов». Помимо этого, Конвенция урегулировала спорные вопросы, которые касались порядка строительства энергетической инфраструктуры, проходящей по дну моря (ст. 14). Этот вопрос долгое время вызывал споры между государствами региона. В качестве компромиссного решения был одобрен принцип, в соответствии с которым «все реализуемые на Каспии крупные инфраструктурные проекты, в том числе магистральные трубопроводы, должны отвечать экологическим требованиям и стандартам, закрепленным в международных соглашениях». Между тем, несмотря на подписание Конвенции, она до сих пор не вступила в силу в полной мере. Необходимые процедуры осуществили лишь четыре государства: Азербайджан (Закон № 1488-VQ от 12 февраля 2019 г.), Казахстан (Закон № 222-VI ЗРК от 8 февраля 2019 г.), Россия (Федеральный закон № 329-ФЗ от 1 октября 2019 г.) и  Туркменистан (Постановление Меджлиса Туркменистана от 1 декабря 2018 г. № 108-VI), тогда как Иран пока не ратифицировал Конвенцию. Важной составляющей переговорного процесса стали проблемы безопасности на Каспии. Прикаспийские государства делали акцент на необходимости достижения региональной безопасности исключительно собственными силами, включая поисковые и спасательные операции на море, обеспечение безопасности судоходства и борьбу с незаконной добычей биологических ресурсов. Большое внимание уделялось противодействию терроризму, организованной преступности, наркотрафику и контрабанде. В результате в 2010 г. на третьем Каспийском саммите было принято рамочное Соглашение о сотрудничестве в сфере безопасности на Каспийском море (вступило в силу 27 сентября 2014 г.). Документ закрепил за прикаспийскими странами приоритет в  обеспечении безопасности в регионе, определил задачи, направленные на противодействие распространению наркотических средств, браконьерству. В дальнейшем Соглашение стало наполняться практическим содержанием, в частности по вопросам борьбы с терроризмом и организованной преступностью. Между тем на фоне укрепления сотрудничества в сфере безопасности прикаспийские страны обходили стороной обсуждение вопросов взаимодействия в военной сфере. Длительное время этой теме не уделялось должного внимания, несмотря на актуальность данного вопроса для региона. Только в ходе пятого саммита государства подписали Соглашение о  предотвращении инцидентов на Каспийском море. Документ зафиксировал процедуры, связанные с  нахождением на Каспии военных кораблей и воздушных судов. Однако, несмотря на некоторое усиление взаимодействия прикаспийских государств в оборонной сфере, они так и не создали структуру, направленную на развитие сотрудничества их военно-морских сил.

НОВАЯ АРХИТЕКТУРА ЭНЕРГЕТИЧЕСКИХ ПОТОКОВ

Ключевым фактором, который определил геополитическую трансформацию каспийского пространства, стали проекты трубопроводов. Их обсуждение началось еще до распада СССР. Советские республики Казахстан и Азербайджан вели переговоры с западными нефтегазовыми компаниями о разработке каспийских месторождений углеводородного сырья. Данное сотрудничество рассматривалось через призму усиления своих позиций в отношениях с союзными властями. После распада СССР новые прикаспийские государства не только сохранили курс на привлечение западных инвестиций в энергетический сектор, рассчитывая добиться роста добычи нефти и газа, но и поддержали планы строительства экспортных трубопроводов. Реализация данной задачи изначально рассматривалась в  контексте стратегии снижения политической и энергетической зависимости от России. Казахстан и Туркменистан приветствовали разработку проектов трубопроводов, которые предполагалось проложить в восточном (в Китай) и западном (через Азербайджан) направлениях. В свою очередь Азербайджан при поддержке западных нефтегазовых компаний рассчитывал реализовать проекты трубопроводов, идущих в Европу, в западном направлении, в первую очередь через Турцию и в меньшей степени через Россию в северном направлении. Такой подход изначально задал вектор дискуссии о будущих путях доставки энергоресурсов Каспия на внешние рынки. Это оказало огромное влияние на позиции прикаспийских государств, которые главным образом ориентировались на продвижение собственных интересов, практически не учитывая мнение своих соседей в отношении урегулирования региональных проблем. Россия пыталась сохранить контроль над экспортными потоками каспийских государств, что расширяло возможности для закрепления лидирующих позиций в регионе. В свою очередь, подобная позиция не находила понимания у западных стран. В частности, в США доминировало мнение, что необходимо «помешать какой-либо одной державе получить подавляющее влияние на Каспийском море и контролировать его природные ресурсы и пролегающие в регионе торговые пути». Реализация новых трубопроводных проектов привела к  энергетической трансформации Каспия, выводя углеводородные ресурсы региона в разные с географической точки зрения направления. На западном побережье Каспийского моря значительных успехов достиг Азербайджан. Опираясь на поддержку США и Турции, в 2006-2007 гг. Баку реализовал проекты нефтяного и газового трубопроводов Баку - Тбилиси - Джейхан и  Баку - Тбилиси - Эрзурум, которые обеспечивали экспорт азербайджанских ресурсов в  западном направлении. Баку и Анкара предпринимали усилия, чтобы реализовать проект Южного газового коридора (ЮГК). Он должен был состоять из газопровода Баку - Тбилиси - Эрзурум, Трансанатолийского газопровода (TANAP) и  Трансадриатического газопровода (TAP). В проекте приняли участие Азербайджан, Грузия, Турция, Греция, Болгария, Албания и Италия. В мае 2018 г. ЮГК был введен в строй. Его ресурсной базой выступало каспийское месторождение Шах-Дениз. Таким образом, «азербайджанский газ получил выход в Европу, что укрепило энергетическую безопасность европейских стран». Предполагается, что составляющие коридор трубопроводы должны выйти на проектную мощность в скором будущем. По крайней мере, этого позволяют ожидать возросшие в  последние годы темпы добычи газа в  Азербайджане, где в 2020 г. ее объем достиг 3,7 млрд куб. м. Между тем в настоящий момент поставки азербайджанского газа по построенным газопроводам незначительны. В частности, в 2020 г. Азербайджан поставил в Турцию около 11,5 млрд, а в 2021 г. – 8,5 млрд куб. м газа. При этом проект ЮГК расценивался в Европе как «возможность повысить энергетическую безопасность через подключение к каспийским углеводородам». После создания ЮГК были оценены перспективы увеличения по нему газового экспорта. Ожидалось, что возможно наращивание объемов поставок по TANAP до 31 млрд, а по TAP – до 20 млрд куб. м в год. При этом экспортные возможности Азербайджана зависели от уровня добычи. «Тенденции, которые сложились в 2021-2022 гг. на европейском газовом рынке, создали потенциальные возможности для увеличения поставок газа из Азербайджана». В отличие от Азербайджана, Казахстан и Туркменистан были ограничены в выборе маршрутов экспорта. Для них были доступны лишь северное и восточное направления. Туркменистан использовал также южное направление, построив две нитки трубопровода в Иран. Однако поставки по ним были незначительны. В этой связи Туркменистан рассматривал в качестве главного направления экспорта Китай, куда в 2009 г. был проведен газопровод. «В 2016-2019 гг. Ашхабад поставлял по нему менее 35 млрд, а в 2021 г. – 34 млрд куб. м газа в год». В итоге Китай становится основным потребителем туркменского газа. В  свою очередь, «для Китая данный проект имел важное значение. Его реализация гарантировала Пекину поставку газовых ресурсов, расположенных на восточном побережье Каспийского моря, тем самым снизив вероятность участия Туркменистана в проектах трубопроводов, идущих в западном направлении». Это, прежде всего, касалось так и не реализованных проектов Nabucco, который ЕС пытался осуществить в 2010-х годах с целью интеграции каспийских углеводородов в европейское энергетическое пространство, и Транскаспийского газопровода. Увеличение добычи нефти и газа в Азербайджане сделало неактуальными прокладку транскаспийского нефте- и  газопроводов. Однако западные страны не утратили к ним интереса, постоянно инициируя их обсуждение. В  качестве ресурсной базы для будущего газопровода они рассматривают туркменский газ. Схожую позицию они занимали и в отношении будущего нефтепровода, рассчитывая, что нефть, добываемая в Казахстане, в перспективе заполнит Транскаспийский нефтепровод. В свою очередь Туркменистан и Казахстан «заинтересованы в  диверсификации маршрутов экспорта своих углеводородных ресурсов и также проявляют к проектам большой интерес». В настоящий момент «в отсутствие Транскаспийского нефтепровода Казахстан и Туркменистан для экспорта своей нефти используют танкеры, которые доставляют нефть в Баку». Таким образом, энергетическая политика новых прикаспийских государств была нацелена на диверсификацию маршрутов поставок углеводородных ресурсов на внешний рынок. Однако лишь Азербайджану удалось добиться намеченной цели и переориентировать свой экспорт на Турцию и западные страны. Ключевым достижением на этом направлении стала реализация проекта ЮГК, который открыл Азербайджану доступ к европейскому рынку. Осуществление трубопроводных проектов, в которых активно участвовали западные страны и ведущие нефтегазовые компании, привело к кардинальной трансформации энергетических потоков, идущих из Каспийского региона. Вместо направления север - юг, созданного в советское время, сформировалась инфраструктура по линии восток - запад. При этом ожидания прикаспийских государств относительно своих позиций на мировой энергетической карте оказались в значительной степени завышенными. Влияние Азербайджана, Казахстана и Туркменистана на тренды мировой энергетики оказалось более чем скромным, а многие прогнозы, сделанные в начале 1990-х годов, не были воплощены.

ТРАНСПОРТНЫЕ АРТЕРИИ

Итоги пятого саммита глав прикаспийских государств оказали большое влияние на пятистороннее взаимодействие в  приоритетных областях. Прежде всего, в  сфере экономики и транспорта, развитию которого в последнее десятилетие повышенное внимание уделяли все государства Каспийского моря. Хотя страны региона не поддержали идею создания Организации каспийского экономического сотрудничества (ОКЭС), посчитав ее преждевременной, тем не менее было подписано межправительственное Соглашение о торгово-экономическом сотрудничестве. Это позволило реализовать новую форму взаимодействия в виде Каспийского экономического форума (КЭФ), активизировав встречи профильных министров стран региона. В результате 11-12 августа 2019 г. в Туркменбаши состоялся первый КЭФ, где обсуждались вопросы торгово-экономического сотрудничества, а также привлечения иностранных инвестиций. Пятый каспийский саммит придал импульс дальнейшему взаимодействию стран региона в сфере транспорта. Так, в ходе встречи было подписано пятистороннее соглашение между правительствами прикаспийских государств о  сотрудничестве в этой области. Документ направлен на последовательное превращение региона в крупный логистический хаб. Данное соглашение стимулировало встречи профильных министров прикаспийских государств, которые длительное время обсуждают вопросы, связанные с гармонизацией национальных законодательств в области транспорта и устранением барьеров, препятствующих привлечению в регион дополнительных объемов транзитных грузов. В последние десятилетия в регионе реализуется большое количество транзитно-транспортных проектов. Европейские государства поддерживали Транспортный коридор Европа - Кавказ - Азия (TRACECA). Китай выдвинул глобальную инициативу экономического взаимодействия «Один пояс, один путь». Помимо этого, внерегиональные государства и страны региона выступают с идеей создания Транскаспийского международного транспортного маршрута и международного транспортного коридора (МТК) «Юг - Запад». Кроме того, в стадии формирования находится мультимодальный МТК «Север - Юг». Он был создан на основе межправительственного соглашения между Россией, Индией и Ираном (12 сентября 2000 г.) и предназначен для доставки грузов из Азии в  Европу и обратно. Для его развития правительство России 14 февраля 2020 г. приняло комплекс мер, которые должны повысить эффективность проекта. В последнее десятилетие прикаспийские государства активно развивают портовую инфраструктуру. Дополнительный импульс получили строительство новых объектов и реконструкция действующих портов. Прикаспийские государства ежегодно увеличивают инвестиции в данную сферу. В частности, были разработаны национальные программы, направленные на наращивание объемов грузов, которые должны проходить через порты стран региона. Расширение сотрудничества прикаспийских стран сопровождается усилением конкуренции между ними за потоки товаров, прежде всего транзитные. Борьба за объемы контейнерных перевозок и углеводородных ресурсов подталкивает государства региона применять различные финансовые и  административные механизмы привлечения грузов. Развитие портовой инфраструктуры, дополненное новыми железнодорожными магистралями, рассматривалось ими в контексте решения своих геополитических задач. Помимо вопросов экономического развития, прежде всего прибрежных территорий, прикаспийские страны стремились принять участие в глобальных транзитных потоках, которые формируют внерегиональные акторы. Соответственно, объекты, которые создавали прикаспийские страны в последние годы, являлись частью масштабных инфраструктурных проектов. В их осуществлении были заинтересованы Китай, ЕС, Турция, для которых каспийская инфраструктура является частью глобальных транспортных потоков.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Главными факторами, влияющими на геополитическое развитие Каспийского региона, по-прежнему являются его географическое положение, наличие богатых минеральных и природных ресурсов, возросшее значение транзитного потенциала, который рассматривается как ключевой элемент при реализации национальных интересов всеми прикаспийскими государствами. Принятие Конвенции о правовом статусе Каспийского моря стало переломным этапом в развитии региона, зафиксировавшим приоритет прикаспийских государств в его освоении и определении направлений его развития. Многие положения получили развитие на шестом каспийском саммите, который состоялся 29 июня 2022 г. Главы государств региона отметили «существующий высокий потенциал всестороннего взаимодействия и положительно оценили уровень сотрудничества» между ними. Подчеркивалось также, что «первоочередной задачей каспийского переговорного процесса является скорейшее согласование в пятистороннем формате проекта Соглашения о методике установления прямых исходных линий на Каспийском море». В последние годы усилилась конкуренция между прикаспийскими государствами. Подписание Конвенции не стало препятствием для устремлений стран региона расширить свои транзитные возможности и  продвигать собственные инфраструктурные проекты. Более того, борьба за транзитные потоки, новые маршруты экспорта углеводородных ресурсов привела к выдвижению собственных инициатив, направленных на поиск оптимальных решений. Например, президент Казахстана отметил «важную роль Транскаспийского международного транспортного маршрута в обеспечении транзитных потоков между Европой, Центральной Азией и Китаем». Более того, в Казахстане подчеркивали, что важной задачей является «диверсификация поставок нефти и приоритетным направлением является Транскаспийский маршрут», против которого выступает Россия. На шестом саммите прикаспийские страны подтвердили готовность противодействовать попыткам внешних сил интернационализировать каспийскую повестку, усилить свое влияние в  регионе для продвижения собственных интересов, прежде всего в сфере энергетики. Подобная политика внерегиональных государств ведет к повышению конфликтного потенциала на Каспии. На этом фоне происходит рост числа и масштабов невоенных угроз, связанных с ухудшением экологического состояния Каспийского моря, сложной социально-экономической обстановкой в прибрежных районах прикаспийских государств. Геополитическая трансформация Каспийского региона продолжается. Большое влияние по-прежнему будут оказывать сами прикаспийские государства, которые декларируют приверженность многостороннему формату взаимодействия. В то же время интерес к региону сохраняют и внерегиональные государства, которые пытаются воздействовать на процессы на Каспии через развитие инфраструктурных проектов, расширение торгово-экономического сотрудничества и усиление политического давления на прикаспийские страны.